周恩來為制定政協“共同綱領”嘔心瀝血

1949年10月10日出版的《中國人民政治協商會議共同綱領》

　　今年是人民政協成立70周年。1949年9月21日至30日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議在北平中南海懷仁堂隆重召開。會議通過了“人民政協組織法”“人民政府組織法”和新中國的國都、紀年、國旗、國歌4個議案以及“共同綱領”。“共同綱領”和“人民政協組織法”對人民政協長期存在的必要性，及其性質定位、職能作用等作了規定，標志著具有中國特色制度安排的人民政協正式創立。

　　隨著我黨在軍事上轉入戰略反攻，毛澤東號召“迅速召開政治協商會議”

　　1946年3月和4月，國民黨不顧全國人民和平建國的強烈願望，出爾反爾，否定重慶政治協商會議達成的組建由中共和民盟參加的臨時聯合政府的決議，派軍隊大舉進攻解放區，我軍被迫進行自衛反擊。1947年下半年，我黨在軍事上轉入戰略反攻，革命形勢迅猛發展。1948年春，陳嘉庚和沈鈞儒建議中共盡快成立聯合政府，以對抗國民黨的偽國大，引起毛澤東高度重視。4月25日，毛澤東提議召開書記處會議，其中議題之一就是邀請各民主黨派和群眾團體代表到解放區，商討召開人民代表大會並成立臨時中央政府問題。4月30日深夜，經毛澤東審改后的“五一口號”，由新華社正式向外發布，號召“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達，迅速召開政治協商會議，討論並實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府”。這個號召是毛澤東提出來的，充分考慮到了建立民主國家的合法程序。“五一口號”將反動派排除在政治協商會議之外，得到了民主黨派、無黨派人士的積極響應。

　　毛澤東在1949年元旦獻詞中，把召開政治協商會議、宣告中華人民共和國成立、組成共和國的中央政府，作為當年的主要任務。1月22日，李濟深、沈鈞儒、馬敘倫、郭沫若等55位民主人士發表《我們對於時局的意見》，聲明願在中共領導下，期待革命迅速成功，獨立、自由、和平、幸福的新中國早日實現。

　　政協第一屆全體會議承擔著完成“協商建國”的特殊歷史使命

　　我們說政協第一屆全體會議擔負著特殊歷史使命，是因為它在代行全國人民代表大會職權的同時，又行使政治協商的重要職能，完成協商建國的歷史使命。為了完成特殊歷史使命，1948年下半年，中共中央即開始籌備新政協，1949年3月，毛澤東在七屆二中全會上說，中國第一次由我黨領導下的政協會議即將召開，民主聯合政府即將成立。6月15日晚上，在中南海勤政殿召開新政協籌備會第一次全體會議，決定成立常務委員會，毛澤東被推選為主任，周恩來、李濟深、沈鈞儒、郭沫若、陳叔通為副主任，李維漢為秘書長，下設6個小組，籌備工作進入沖刺階段。

　　在此前后，在周恩來指揮下，民主人士陸續安全地到達北平並受到禮遇，毛澤東在香山雙清別墅住處親切接見了司徒美堂、柳亞子等大批民主人士，到正陽門火車站迎接宋慶齡與程潛。共產黨人寬闊的胸襟、謙虛的態度贏得了民主人士的高度贊譽，陳叔通感慨地說，我看到的歷代最高統治者，都有一種不可一世的傲氣，惟獨毛澤東不是如此。

　　籌備工作最難的是協商參加新政協的人選名單和“共同綱領”的起草。李維漢負責的小組經過和民主人士多次協商，最終確定新政協代表662人，其中特邀代表75人，從而使新政協具有廣泛的代表性。毛澤東看到周恩來送來的參加新政協的人選名單時幽默地說：“這就是一本天書嘛”。

　　“共同綱領”是共產黨領導的民主聯合政府的施政綱領，起到臨時憲法的作用，中共中央對此高度重視。周恩來負責起草工作，1948年10月下旬寫出了第一稿，名曰《中國人民民主革命綱領草案》。在討論過程中，民主人士章伯鈞、蔡廷鍇等人根據形勢發展需要，建議由新政協行使人民代表會議職權，產生臨時中央政府。這個提議被中共中央採納。1949年春，隨著江南大片地區被解放，《中國人民民主革命綱領草案》已經不能適應新的形勢，需要重新制定。周恩來把自己關在中南海勤政殿一周時間，八易其稿，經毛澤東審閱，命名為《新民主主義的共同綱領》，其中“新政治協商會議”也改成“中國人民政治協商會議”（簡稱人民政協）。進入9月，又根據迅速發展的形勢，再一次重新起草“共同綱領”，定名為《中國人民政治協商會議共同綱領》。

　　毛澤東、周恩來為制定“共同綱領”嘔心瀝血，僅對第三次起草的“共同綱領”，毛澤東就修改了200多處，周恩來修改了100余處，至少十易其稿。“共同綱領”三次起草過程，均廣泛吸收了民主人士的政治綱領或主張。周恩來感慨地說，“共同綱領”是各黨派共同千斟萬酌的結果。民主建國會代表章乃器深有感觸地說，在討論“共同綱領”時，“做到了多數起了決定作用，少數心悅誠服。這才是真正的、徹底的民主。”

　　由於准備工作太過繁重，中國人民政治協商會議的召開時間由8月初改為9月10日，后又改成9月21日。毛澤東在開幕詞中以詩人般的氣質豪邁地宣布：“中國人從此站立起來了”！並高呼“慶祝中華人民共和國的成立”！中國的歷史從此進入了一個新的時代。

　　人民政協成立對我國政治制度產生了深遠影響

　　人民政協和由國民黨主導的舊政協相比有著本質的不同。人民政協雖然沿用了舊的政治協商會議的名稱，但從其組織和性質來說，絕不是發源於舊政協。舊政協是反動派做主體的，是帶有妥協性的﹔人民政協是共產黨領導的，參加者是一切民主階級和階層的代表，一切反動派都被排除在外。還有，人民政協是長期存在的、固定的統一戰線組織。因此，人民政協的成立對我國的政治制度產生了深遠的影響。

　　其一，人民政協作為統一戰線重要組織長期存在被確立下來。在新政協籌備會第四次常委會上，周恩來向各民主黨派闡述了共產黨的主張，即人民民主國家需要統一戰線，政協是統一戰線組織，不應該開一次會議就結束，而應該長期存在。人民政協是個長期性的組織，即使在社會主義時期，仍然要有統一戰線。毛澤東說，政協全體會議閉幕后，要有一個經常性的組織，這個組織的名稱要固定一下，就叫作中國人民政治協商會議。劉少奇代表中國共產黨在政協第一屆全體會議上的講話中明確指出，人民政協“將長期地繼續在中國存在，並將在一切必要的地方建立它的地方組織。”中共中央的上述主張，反映到“共同綱領”和“人民政協組織法”中，以立法形式確立了人民政協是人民民主統一戰線的組織形式，使其長期存在下來。

　　其二，人民政協不是權力機關，而是協商機構。“共同綱領”“人民政協組織法”都規定，國家最高政權機關是全國人民代表大會，人民政協是統一戰線組織，在人民代表大會召開之前，代行人大職權，在人大召開以后，人民政協還可以就國家建設的根本大計及其重要措施，向全國人民代表大會和中央人民政府提出建議案，仍有建議權。就政府來說，國家大政方針，都要經過人民政協進行協商。政協第一屆全體會議代行人大職權，擁有立法權、選舉權和決議權，所以成員叫“代表”﹔政協第一屆全體會議閉幕后，因為權力已授予中央人民政府，政協就不再行使權力了，變成專門協商機構，由政協第一屆全體會議選舉產生的政協全國委員會的成員則稱“委員”。

　　其三，人民政協的成立標志著共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的確立，這種新型政黨制度是中國共產黨、中國人民和各民主黨派、無黨派人士的偉大政治創造。塞繆爾·亨廷頓通過對世界政黨的研究認為，一黨制發展中國家的政治秩序要明顯優於多黨制的發展中國家。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，不僅具有一黨制的優勢，且能和其他政黨同舟共濟，共創美好未來。“共同綱領”中表明了共產黨和民主黨派、無黨派人士團結合作的組織形式是人民政協。民主黨派不再是在野黨，而是和共產黨通力合作的參政黨﹔無黨派人士是我國政治生活中的一支重要力量。至此，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度確立下來。

　　從“五一口號”發布，到人民政協成立，政協的長期存在、性質定位和職能作用等問題基本上得到解決，且載入“共同綱領”和“人民政協組織法”，整個過程就是人民政協作為中國特色制度安排的過程，這種既不同於西方國家議會制，又有別於蘇聯和東歐社會主義國家統一戰線政策和政黨制的制度安排對我國政治制度產生了深遠影響。

　　（作者為北京聯合大學北京政治文明建設研究基地常務副主任、研究員）