周恩来与中国环境保护工作的起步

新中国成立之初，我国的工业基础十分薄弱，再加上人口总量不大，当时对于环境保护工作的认识还仅限于以搞好生产和生活环境、改善城乡卫生面貌为主要内容的爱国卫生运动。这种状况一直持续到20世纪50年代中期，由于生产规模有限，经济建设与环境保护之间的矛盾尚不突出，从全国的总体情况来看，环境问题主要表现为局部性的生态破坏和环境污染，此时真正意义上的环境保护问题还未提出，因而更谈不上制定与此相关的法律法规了。

一

随着我国社会主义建设的进行，尤其是在“大跃进”时期，在全民大炼钢铁和国家集中力量大办重型工业后，全国的环境污染和生态破坏的现象开始加剧。1962年国家实行了“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，通过对国民经济的调整，在一定程度上减轻了新兴工业尤其是重工业对环境的压力，工业污染问题得到了一定的控制。但是，由于对环境保护工作缺乏必要的认识，恢复已经遭到破坏的生态环境的工作未能引起足够的重视①，（①这里所说没有环境保护意识，主要是从整体而言的环境保护认识。）被大量砍伐的林木未能及时补植，许多被破坏的地貌、植被更是没有进行有计划的恢复工作，这种完全依赖自然修复的恢复方式使得生态环境的复原速度极为缓慢。 从建国伊始至20世纪70年代，在局部地区及一些企业中还是有一些环境保护的措施出台并实施，如在改善城市环境方面，北方城市在有条件的地区采用集中供暖的措施，60年代北京为解决煤炭紧缺问题，提出了“节约用煤，不降室温”的口号，以把煤烧尽、不留任何未烧尽颗粒为原则对供暖锅炉进行了改造，此举不仅节约了大量煤炭，而且大大降低了粉尘排放量；此外，为解决工业排放问题，在60年代工业部门提出了“变废为宝”口号，即在工厂间、车间间加强协作，实现工业废物的再利用。如北京炼焦厂将用于净化、回收气体的水通过化学和生物处理进行再利用，不仅除去了废水中含有的有毒有害物质，同时还提炼出新的工业原料。

“文化大革命”开始后，环境污染和生态破坏的趋势进一步加快。一方面，由于在经济建设中强调数量而忽视质量，片面追求产值，不注意经济效益，尤其是各地“五小”工业的发展，在取得一定的经济效益的同时，也导致了资源浪费和环境污染。一些消费型城市由于执行了变消费型城市为生产型城市的方针，加剧了这些城市业已存在的工业污染。另一方面，随着全国人口数量的快速增长，粮食问题亦逐渐凸显出来，为了解决“吃饭”问题，进一步强调“以粮为纲”，甚至在一些不宜种粮的地区也开始要求开荒种粮，毁林毁草现象加剧，围湖围海造田等问题开始突出，因而引发了严重的水土流失，生态环境更加恶化。

周恩来最先注意到环境保护工作的重要性。20世纪70年代初，全国正值“文化大革命”动乱，对于大多数人来说，“环境保护”这个概念还很陌生，更不了解这方面的情况，都觉得中国的环境问题不大，不必太着急。同时，由于极“左”思潮的影响，不承认社会主义制度下有环境污染，认为那都是资本主义社会的产物，是资本主义国家的不治之症，谁要是说中国有污染问题就是给社会主义抹黑。还有一些人根据环境污染会危害人体健康的现象，认为环境问题属于卫生问题，无形之中降低了环境污染对经济社会危害的严重性。周恩来则敏锐地意识到在中国的工业化过程中，也将面临环境公害问题。环境污染是人类面临的共同问题，必须认真对待，这个问题不能再等了，从现在起就应该抓紧进行这方面的工作。正因为如此，在周恩来的推动下，我国环境保护事业的起步并不晚。

1970年6月26日，周恩来在接见卫生部军管会的负责同志时讲到：“卫生系统要关心人民健康，特别是对水、空气，这两种容易污染。”针对美日等国发生的工业污染问题，他指出：“毛主席讲预防为主，要包括空气和水。要综合利用，把废气、废水都回收利用，资本主义国家不搞，我们社会主义国家要搞”，而且“必须解决”。[1]12月26日，周恩来在接见中联部、总参二部、外交部有关同志时再次谈到世界上几个发达国家的工业污染问题，提醒大家一定要注意解决，他说：“过去伦敦的烟雾最多，现在比纽约少。……日本也是这样，战后畸形发展。我们不要做超级大国，不能不顾一切，要为后代着想，工业公害是一个新的问题。工业化一搞起来，这个问题就大了。”[1]

1970年10月，日本社会党参加浅沼稻次郎遇害纪念活动访华团到京，周恩来在会见访华团时了解到随行的浅沼夫人的女婿是专门从事公害问题报道的记者后，特意约这位记者作了长时间谈话，详细了解日本的公害情况及解决措施，并请这位记者第二天作一次环境保护报告。报告除了要求有关的科技人员参加外，还专门接了一条专线扩音器，要求国家机关的负责人、各个部委的负责人也都来旁听，以引起相关部门领导的重视，提高大家的环境保护认识。①报告结束后，周恩来还要求大家进行分组讨论，并把讨论情况向他汇报。在后来计委写的报告上，周恩来批示，要求把这份报告发给出席全国计划会议的所有人员。1971年2月15日，周恩来在接见参加全国计划会议的各大军区和各省、市、自治区负责人时再次强调环境保护的重要性，他指出：“现在公害已成为世界的大问题。废水、废气、废渣对美国危害很大……我们要除三害，非搞综合利用不可!我们要积极除害，变‘三害’为‘三利’。以后搞炼油厂要把 废气统统利用起来，煤也一样，各种矿石都要搞综合利用。这就需要动脑筋，要请教工人，发动群众讨论，要一个工厂一个工厂落实解决，每个项目，每个问题，要先抓三分之一，抓出样板，大家来学。"①（①日本记者在报告中，详细介绍了日本工业污染的严重情况，特别是水俣病(水银中毒症)的情况。报告引起了有关部门领导同志的重视，后来发现我国的水银电解厂和制镜等工业中已有此病发生，便立即采取了紧急消除污染的有效措施。详见顾明的《周总理是我国环保事业的奠基人》，载李琦主编《在周恩来身边的日子——西花厅工作人员的回忆》，中央文献出版社1998年版，第333页。）

此后，周恩来又多次强调要注意环境保护问题。4月5日，他在接见全国交通工作会议的代表时指出：在经济建设中的废水、废气、废渣不解决就会成为公害。发达的资本主义国家公害很严重，我们要认识到在经济发展中会遇到这个问题，要采取措施解决这一问题。[2] 10月9日，他在陪同埃塞俄比亚皇帝海尔·塞拉西一世参观北京东方红石油化工总厂时，指示陪同的北京市和该厂负责人，要采取措施，消除危害工人健康的黄烟污染问题。[2](p.488)可见，此时的周恩来已经深刻地认识到工业化带来的污染问题，指出我们应该借鉴国外的经验教训，在规划设计、施工和生产过程中，采取有效的措施，综合利用、处理“三害”，保护群众健康。

1972年，北京市市场上出售的淡水鱼有异味，且官厅水库下游发现有大量鱼类死亡，经查主要是由于工业废水污染了官厅水库的水源。污染事件引起了周恩来的高度重视，他在看到卫生部门的相关报告后，指示立即成立官厅水库资源保护领导小组，由万里任组长，国务院各有关部委派人参加，并要求领导小组尽快查清水源污染情况。官厅水库资源领导小组在做了详细、大量的实地调查后，写出《关于桑干河水系污染情况的调查报告》并上报国务院，1972年9月5日，国务院批转了这个报告并作出批示，要求各有关部门和地区必须严肃对待此事，积极行动起来，根治桑干河的污染，一抓到底，不要半途而废。正是在周恩来的关注下，官厅水库的污染问题得到了迅速解决。官厅水库水源污染事件使周恩来更加认识到解决环境污染问题的紧迫性，此后他利用出席各种会议、会见各界人士、审阅文件报告及去各地视察等多种机会，一再强调要重视环境保护工作，积极行动起来解决工业污染问题。

蓟运河是70年代初突出的重污染河段之一，国务院几次批示，要求解决蓟运河的污染问题，相关部门在进行全面调查的基础上，提出了解决污染的四项措施。我国华北地区的唯一天然大湖——白洋淀，对调节局部地区气候、改善华北生态环境具有重要意义。但长期以来由于淀区上游和周围区域内工厂增多，工业污水及生活废水大部分未经处理就排入淀内，污染了湖水。周恩来非常重视这一问题，亲自确定了“缓洪滞沥、蓄水灌溉、渔苇生产、综合利用”的16字治理方针。②

此时周恩来在强调解决污染问题时将预防为主的方针提到了更加突出的位置，他提出要注意汲取发达国家的经验教训，在环境保护工作中少走弯路。同年4月5日，周恩来在会见英国《星期日泰晤士报》记者苏利克利·格林时说：“要消灭公害就必须提倡综合利用。因此在进行基本建设时，就要从项目方面、设备方面和科学技术方面更加注意，那才能免去祸害。否则，你们已经造成祸害以后，再去消除，那已经走了弯路。我们不能再走资本主义工业化的老路，要少走、不走弯路。”[1](p.333)1972年11月23日，他在听取河北、天津、北京有关负责人关于治理海河工作的情况汇报，详细询问了工程规划和消除公害的措施等问题。[2](p.564)据统计，从1970年到1974年的四年间，周恩来对环境保护共作过31次讲话。[3]正是由于周恩来的高度重视，在“文化大革命”那特殊的年代里，我国的环境保护事业开始起步。（①参见《周恩来年谱(1949—1976)》下卷，中央文献出版社1997年版，第436页；顾明：《周总理是我国环保事业的奠基人》，李琦主编《在周恩来身边的日子——西花厅工作人员的回忆》，第332页。②详见《中国环境保护行政二十年》，中国环境科学出版社1994年版，第10页。）

二

20世纪60年代末，西方发达国家的环境公害事件不断发生，一些国家的媒体开始报道公害事件的真相，这些报道引起了国际社会的广泛关注。1968年，根据瑞典的建议，第23届联合国大会通过决议，决定于1972年召开人类环境会议(即联合国第一次环境会议)。1972年2月，联合国秘书长致函邀请中国参加，此时正值“文化大革命”时期，在十分困难的情况下，周恩来毅然决定派团参加。

在确定代表团人选时，相关部门开始拟就了以卫生部人员为主的名单，报送国务院审定时，周恩来指出，环境问题不仅仅是个卫生问题，还涉及国民经济的很多方面，代表团成员还应包括综合部门的同志。根据周恩来的指示，最后确定的代表团成员来自计委、工业、农业、水利、卫生、外交等部门，团长为燃料化学工业部副部长唐克，副团长为国家计委副主任顾明，共计20多人，这是我国恢复在联合国合法席位后，出席联合国会议的最大的一个代表团。周恩来亲自审阅了中国代表团准备的报告草稿，并要求代表团要“通过这次会议，了解世界环境状况和各国环境问题对经济、社会发展的重大影响，并以此作为镜子，认识中国的环境问题”[2](p．528)。

参加联合国第一次环境会议对我国的环境保护事业产生了极大的积极影响。在这次会议上，通过与各国代表团的交流，开阔了代表团成员的视野，会后在瑞典的参观使代表团成员对环境保护的认识有了较大的提高。虽然当时一般人的认识还有一定的局限，如仍坚持认为污染问题的根源是社会制度，资本主义的社会制度必然造成环境污染，而社会主义国家，人民是国家的主人，社会主义“发展工业就能造福于人民，工业发展中带来的问题，是可以解决的”；没有认识到人口与环境的辩证关系，仍坚持“那种认为人口增长会带来环境的污染和破坏，会造成贫穷落后的观点，是毫无根据的”观点等[4]。参加会议的人却对世界环境概况及环境对经济社会各方面发展的影响有了充分的认识，开始意识到中国也存在环境问题，在回国后的总结会上，得出这样的结论：中国城市的环境问题不比西方国家轻，而在自然生态方面存在的问题远在西方国家之上。[3](p.50)环境保护工作的重要性、必要性开始显现出来。

代表团将会议情况向周恩来作了汇报，周恩来当即指示，要立即召开全国性的环境保护会议，不仅国家有关部门要重视环境保护问题，各级领导也都要重视这个问题。[5]

1973年8月5～20日，在周恩来的指导下，国务院在北京召开了第一次全国环境保护会议。会议研究了我国的环境状况，并将各部门反映的比较严重的环境问题集中登载在12期会议简报增刊上。周恩来看后将简报批转给中央各部部长和各省第一书记阅看，以引起相关领导人的重视。[3](pp．40-41)这次会议使大家认识到环境问题的严重性，由此揭开了中国环境保护事业的序幕。

第一次全国环境保护会议取得了三个主要成果：一是做出了环境问题“现在就抓，为时不晚”的结论；二是确定了我国第一个环境保护工作方针，即“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”；三是审议通过了我国第一部环境保护的法规性文件——《关于保护和改善环境的若干规定》，该法规经国务院批转执行，我国的环境保护工作至此走上制度化、法治化的轨道。[6]

《关于保护和改善环境的若干规定》主要涉及十个方面的内容：要做好全面规划，把环境保护与制定发展国民经济计划和发展生产统一起来，统筹兼顾、全面安排；工业要合理布局，在城镇上风向和水源上游、城市居民稠密区内不准设立有害环境的工厂，已经设立的要改造，少数危害严重的要迁移；要改善老城市的环境，逐步完成城市的排水系统和污水处理设施，保护水源，消烟除尘和消除有害气体，及时处理和利用各种废渣、废水和垃圾，尽量减少噪声，保持环境安静；要大搞综合利用，除害兴利；加强对土壤和植物的保护；加强水域和海域的管理；植树造林，绿化祖国；认真开展环境监测工作；大力开展环境保护的科学研究工作，做好宣传教育；安排落实环境保护所必需的投资、设备、材料。[6](PP.7-8)

需要说明的是，这一规定中虽然提出了十个方面的内容，但由于监管不利，一些工作并没有得到较好的落实，但这一规定中确立的“三同时”制度，在20世纪70年代成为我国环境保护工作的重点。所谓“三同时”制度就是指工厂建设和“三废”处理工程要同时设计、同时施工、同时投产，“三同时”制度是在我国社会主义建设经验的基础上提出来的，是我国的独创，是对周恩来提出的以预防为主的环境保护方针的具体化、制度化。虽然在“三同时”制度颁布的初始阶段，由于法规尚不完善，环境管理机构不健全，执行效果并不理想，但“三同时”作为我国第一部环境保护法规的重要组成部分，在当时确实起到了重要的作用，从而成为具有我国特色并行之有效的环境管理制度。

第一次全国环境保护会议结束后，9月8日，周恩来在邀集国家计委和各省、市、自治区负责人参加的会议上，再次强调要治理工业“三废”问题，他说：“资本主义国家解决不了工业污染的公害，是因为他们的私有制，生产无政府主义和追逐最大利润。我们一定能够解决工业污染，因为我们是社会主义计划经济，是为人民服务的。我们在搞经济建设的同时，就应该抓紧解决这个问题，绝对不做贻害子孙后代的事。”[2](p．549)

周恩来不但努力推动全国的环境保护工作，还时时关注身边遇到的环境问题。9月16日，在陪同来访的法国总统乔治·蓬皮杜游览西湖时，他发现西湖水面有飘浮的油污，于是当即指示当地负责人：“为了给我们的子孙后代能留下一个风景如画的西湖，……今后西湖内应少用机动游艇，以避免湖水污染。”[2](p．624)

为了贯彻落实《关于保护和改善环境的若干规定》，11月13日，国务院批转国家计委《关于全国环境保护会议情况的报告》，并指出：保护和改善环境，是关系到保护人民健康和为子孙后代造福的大事，关系到巩固工农联盟和多快好省地发展工农业生产的大事。各地区、各部门要设立精干的环境保护机构，给他们以监督、检查的职权。根据这一文件的精神，全国各地区、各部门陆续建立起环境保护机构，全国性的环境保护机构——国务院环境保护领导小组，于1974年10月经国务院批准正式成立，环境保护领导小组是由国家计委、工业、农业、交通、水利、卫生等部委领导人组成，余秋里任组长，谷牧任副组长，下设办公室负责处理日常工作。全国环境保护机构的建立，大大促进了全国性环境保护工作的开展。

随着全国环境保护机构的建立，我国的环境保护事业开始走入正轨。环境保护机构建立之初的工作主要包括四个方面：对全国重点区域的污染源进行调查；开展水、气污染治理和“三废”综合利用；制定环境保护规划；制定环境管理制度及“三废”排放标准。尤其是1973年11月17日，由国家计委、国家建委、卫生部联合颁布了《工业“三废”排放试行标准》，这是我国第一个环境标准，它是以排放污染物的浓度为控制标准。“三废”排放标准的出台，为环境保护机构的监管工作提供了依据，结束了我国污染治理无章可循的历史，增强了环境监管的可操作性。

1974年3月21日，病中的周恩来主持中央专委会会议，听取“七二八”秦山核电站工程技术情况汇报，在谈到关于核电站的安全问题时他强调：核电站的设计建设，必须绝对安全可靠，特别是对放射性废水、废气、废物的处理，必须从长远考虑。一定要以不污染国土、不危害人民为原则。[2](p．659)

三

周恩来作为新中国的第一任总理，对我国的社会主义建设事业做出了重要的贡献，环境保护工作的起步，更是离不开他的关怀与重视。周恩来第一个认识到环境保护工作的重要意义，他明确指出：随着我国工业建设的发展，也必将面临工业污染问题，环境公害将是人类面临的共同问题，需要高度重视。尤其难能可贵的是在“文化大革命”期间，在人们深受极“左”思想影响的情况下，他仍大胆提出社会主义也存在污染问题，要正视存在的问题并加以解决。提出这一观点是需要极大的政治勇气的，这不仅体现出他一贯坚持真理的革命品格，也体现了他实事求是的工作态度。周恩来不但提出了环境保护问题，还利用主持国务院日常工作的机会，强调环境保护的重要性。在他的努力下，各部门主要领导人的环境保护意识得到了提高。周恩来推动环境保护工作的另一有力措施就是毅然决定派代表团出席联合国第一次环境大会，这次会议使代表团成员更进一步意识到环境公害问题的严重性和解决环境问题的迫切性，从而加快了我国环境保护工作的步伐。随着第一次全国环境保护会议的召开，尤其是相关环境保护规定的出台和全国性环境机构的建立，我国的环境保护事业开始步入正轨。

周恩来不愧为环境保护事业的开创者和领路人，“文化大革命”期间，我国的社会主义建设事业遭受了巨大的损失，但环境保护工作在这期间开始起步，不仅建立起环境保护机构，还出台了一系列政策并开始实施，这些成绩的取得与周恩来的努力是密不可分的。虽然当时我们对环境保护的认识还是很初步的，只是将处理工业“三废”污染放在了突出的位置，但不可否认，正是上述工作奠定了我国环境保护事业的基础。此间，周恩来对环境保护工作所作的一系列指示、批示，至今仍具有借鉴意义，值得我们进一步研究。

[参引文献]

[1]顾明：《周总理是我国环保事业的奠基人》，李琦主编《在周恩来身边的日子——西花厅工作人员的回忆》，中央文献出版社1998年版，第332页。

[2]《周恩来年谱(1949—1976)》下卷，中央文献出版社1997年版，第448页。

[3]曲格平：《梦想与期待：中国环境保护的过去与未来》，中国环境保科学出版社2000年版，第37页。

[4]《人民日报》1972年6月11日，第5版。

[5]参见曲格平《新中国环境保护工作的开创者和奠基者——周恩来》，《党的文献》2000年第2期。

[6]《中国环境保护行政二十年》，中国环境科学出版社1994年版，第7页。